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直到目前，“36条”落实很难，可以说基本没落实，原因是碰到了既得利益集团的强大阻力
有利的政治背景
1997年之后，个体、私营经济在各地发展很快，解决了大量就业问题。特别是在国企改革三年脱困期间，承接数以百万计的国企下岗职工，私营企业立下了汗马功劳。2000年，江在浙江考察了七家私营企业，觉得这些企业现代化管理搞得很好，产品也很好。他很激动，问陪同的有关负责人：“你看这些人怎么样？能不能入党？”回答却是“不能入党”。这些限制让江印象深刻。所以，2002年，中共十六大针对非公经济发展，提出了一系列重大突破。
第一，提出了两个“毫不动摇”，一个“统一”，就是“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”；“坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中”。这是一个很大的进步。此前，私营企业都是被利用、限制、改造，现在变成鼓励、支持、引导，还要大力发展，指导方针发生了显著的变化。
第二，提出了社会主义市场经济的所有制原则是公有制为主体，多种所有制经济共同发展，分配原则是按劳分配和按要素分配相结合，解决了长期困扰非公经济的理论问题。过去，私营企业被认为实行雇佣劳动，占有剩余价值，是剥削。1999年到2001年，理论界讨论劳动剩余价值，最重要的问题就是要把私营企业主说成是资本家。十六大摆脱了这些理论束缚，提出按要素贡献大小来分配，这就为私营企业发展消除了后顾之忧。
第三， 承认个体户、私营企业的创业人员、科技人员，受聘于外资企业的管理人员和技术人员，自由职业者都是社会主义建设者。在这之前，非公经济的经济成分虽然得到承认，但是人员身份始终没有一个准确的说法。十六大给了他们名分，符合党员条件的还可以入党。其实，十六大代表当中就有了十几位私营企业家。
第四，提出了要保护私有财产，完善财产法律制度。这是中国共产党代表大会第一次提出来要保护私有财产。
第五，尊重保障人权。
十六大对于非公经济来说，是一个很大的飞跃。2003年召开的十六届三中全会进一步发展了十六大的思想，作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个文件提出要大力发展和积极引导非公有制经济，要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策；消除体制性障碍，放宽市场准入，允许非公有制资本进入法律法规未禁止进入的基础设施、公用事业及其他行业和领域；非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇；要改进对非公有制企业的服务和监督。
这次会议第一次提出，要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策。为了贯彻落实全会的这一精神，有关部门开始酝酿出台关于非公经济发展的文件。
艰难的出台过程
十六届三中全会开完以后，全国政协按照惯例要开会讨论，贾庆林主席出席了政协经济委员会的会议。所以有些人士说“非公36条”源自贾庆林的一项任务，也是有道理的。事实上，制订“非公36条”就是为了贯彻落实十六届三中全会的精神。
当时，中国民营经济研究会与国家发改委中小企业司积极配合，合作起草了一个关于促进个体经济与私营经济发展的报告，当时拟订了40条，基本落实了十六届三中全会精神。后来，起草小组又到浙江调研，开了一些座谈会，把这个“40条”拿出来征求社会各界的意见。
2003年四季度，全国政协经济委员会，在厉以宁教授的领导下，组织了两个调查组，一个到东北，一个到广东。回京之后，汇集各方意见，形成了一份长达17页的调研报告，即《关于促进非公有制经济发展的建议》。最后，调研报告以政协文件的形式送交国务院，主要反映了市场准入不平等、负担太重、融资很难、权益得不到保障四大问题。这和我们调查的结果一模一样。
但是，政协的文件送到国务院办公厅之后一直没有反应。这时候，厉以宁教授的重要作用显现出来了。他的一个学生在国务院工作，2004年2月13日，通过这名学生，政协的这份文件连同厉以宁写给温家宝总理的一封亲笔信，一同交到了温总理手中。当天晚上，温家宝就作出批示：“关于贯彻落实十六届三中全会精神，促进非公有制经济发展，似应有一个通盘考虑，着手研究一些重大的政策性问题，最好能够形成一个指导性文件。”
随后，国务院指定发改委和国务院研究室两家牵头，会同党中央、国务院的21个部门，成立了工作小组，进一步展开调研。最初讨论的版本就是我们原来拟订的40条，最后删减合并成为36条。所谓“36条”就是这么来的。
21个部委又调研了一年多，起草小组反复征求各方意见，几易其稿，非常辛苦。把报告发到各部委征求意见的时候，因为涉及部门利益，反应很冷淡，工作一度陷入停滞状态。这时候，国务院领导又再次批示，由曾培炎副总理负责，征求各部门意见，步入了正式制订非公经济文件的阶段。随后，文件又经过了长达半年的调研和修改。
在这期间，2004年7月24日到25日，曾培炎副总理在青岛召开了座谈会，邀请13位民营企业家对文件提修改意见。不久，温家宝总理又在成都召集了刘永好等五位民营企业负责人，听取修改意见。8月28日，温家宝在浙江考察时，又在温州召开了座谈会，邀请了九位民营企业家，继续听取修改意见。
经过上上下下反复听取意见和十多次修改，2005年1月12日，在温家宝主持的国务院常务会议上，《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》终于获得原则通过。
2005年2月，全国“两会”召开前夕，温家宝总理签署了这份文件。2月24日，“非公经济36条”由新华社受权向社会正式公布。
从文件开始起草到最后公布，“非公经济36条”的内容并没有太大改变，仍然围绕四大问题——市场准入、融资条件、企业负担、权益保障。中间也产生过争论，焦点集中在对非公经济的政策究竟放宽到什么程度。民营企业反映的意见更多一些，政府部门总的态度就是，你反映得激烈了，我就挤出一点给你。政府部门“划界限”是最困难的部分，改来改去。特别是金融方面，最终提出“参股可以，控股不可以”。类似这种对放开的限制还是很多的。
不断突破束缚的源流
坦率地说，非公经济出现、发展、壮大的过程，就是不断冲破各种限制的过程。我有一个基本判断：个体经济其实是被“逼”出来的，私营经济是被“看”出来的。非公经济的发展实际上不到30年。1976年粉碎“四人帮”之后，中国经济向何处去，并不明确。有三个事情标志着非公有制经济的开端——三资企业、城乡个体户，还有经济特区。
1978年，华国锋提出，要搞十来个大企业，但是政府没钱。当时，李岚清跟美国通用公司老总詹姆斯·墨菲谈，问能不能向他借钱买技术造汽车。墨菲说，你何苦自己借钱搞？我们合资行不行？李岚清向中央汇报，邓小平说这个办法好，于是开始办合资企业。三资企业其实是“借债搞建设”“借”出来的。中国的市场是开放在先，改革在后。
粉碎“四人帮”之后，知识青年纷纷回城，就业问题难以解决。1979年，国家工商局给中央写报告，申请允许办个体户，搞个体经济，得到中央批准。所以，城市个体户实际上是被上山下乡的知青回城逼出来的。农村家庭联产承包实际上就是农民个体户，众所周知，这是农民饿肚子逼出来的，最后得到中央认可。
经济特区的出现，则是几十万青年逃港“逃”出来的。
可以看出，当初要改革开放，一心一意搞经济建设，但怎么搞，思路还不是很清晰。中央的正确之处就是没有一棍子打死，而是因势利导。
城乡个体经济发展起来之后，就出现了雇工问题。安徽的年广久雇人炒“傻子瓜子”。有人说这是剥削，想动他。邓小平说不能动，看两年再说。两年之后，他做得更大，当地又想动他。邓小平说，再看看，他还问：“怕什么？伤害了社会主义了吗？”
1981年，广东又发生了陈志雄承包集体鱼塘的事。有些人说，生产队的集体生产资料，凭什么交给你？你雇佣劳动，还剥削。后来中央改了一个说法：“农村的种田能手”和“城里的能工巧匠”，可以请帮手、带学徒，但最多不能超过七个。现在看来，解决就业是私营经济的一大功劳，当时可不是这样看。
1984年以后，这些企业越做越大，雇工超过七个，又有人主张取缔，中央也是采取了“看一看再说”的办法。所以，私营企业就是这样被“看”出来的。
1987年召开的中共十三大，用“初级阶段”的理论解决了私营企业的合法性问题。1988年修改宪法，又明确私营经济是社会主义公有制的补充。随后，个体、私营企业已经超过9万户。
1989年“政治风波”发生后，又有人把个体户、私营企业当作所谓“资产阶级自由化的经济基础”来批。1991年，全国非公经济总量大幅下降。直到1992年，邓小平发表南方谈话，提出市场是手段，社会主义也可以有市场，才又一次为非公经济松了绑。
1992年，中共十四大确立了改革的目标就是建立社会主义市场经济体制，这为私营经济的发展提供了体制基础。随后，大量私营企业涌现。现在的私营企业绝大多数是1992年以后出现的，以前一路发展下来的并不多。
此后，非公经济没有遇到大的坎坷，不过，发展过程中一直承受着各种不公平待遇和束缚。直到“非公经济36条”出台，才给予非公经济平等的“国民待遇”。不少民营企业家以为，这一份国务院正式出台的文件，终于可以让他们自由自在地大显身手了，但事实上并不是那么简单。
基本未落实的划时代文件
放在私营经济发展的整个历史进程中来看，“非公36条”堪称一份划时代的文件。但是让人失望的是，直到目前，“非公36条”落实很难，也可以说基本没落实，原因是碰到了既得利益集团的强大阻力，许多业内人士抨击的“玻璃门现象”（看得见但进不去）并没有实质性的改变。
2006年12月18日，由国资委起草，国务院办公厅发了一个《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，国资委首次明确提出七大行业将由国有经济控制。这等于把“非公36条”给彻底否定了。因此，十七大提出了“平等保护”和“平等竞争”，还是强调一个“平等”。现在看来，个体户、私营企业面临的长久问题就是“平等”。
眼下，民营经济非常困难。既得利益格局早已形成了，要打破，非要有强大的动力不可。过去，有邓小平推动改革，现在呢？空洞的原则没有用，关键是谁来落实？党代会的决定、国务院的文件都有，现在就是落实问题。
我的观点是，接下来，要打破产权封闭，联合重组。国有企业有国家保驾、银行护航，民营企业没这些条件，只能打破自己产权的封闭，跟人家联合，走股份制道路。这是民营企业的体制改革，改变不了环境，就要改变自己。■
保育钧：曾任《人民日报》副总编辑、全国政协副秘书长、全国工商联副主席，现任中国民（私）营经济研究会会长